Z kraju

Eksperci proponują reformy administracji. Czemu nie ma wśród propozycji ograniczenia biurokracji i interwencjonizmu?

Na stronie „Klubu Jagiellońskiego” ukazała się analiza Krzysztofa Chmielińskiego i Radosława Niedzielskiego „„Państwo teoretyczne” przezwyciężą tylko urzędnicy z wartościami. Czego potrzebuje służba cywilna?” w której eksperci opisali wyzwania przed jakimi stoi polska administracja.

Zdaniem ekspertów „dostępne dzisiaj dane pokazują, że służba cywilna w Polsce boryka się z bardzo podstawowymi problemami. Ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2017 rok wynika, że trudne staje się samo znalezienie chętnych do podjęcia pracy w administracji publicznej. Przez cztery lata, od roku 2013 do 2017, średnia liczba kandydatów zgłaszających się w odpowiedzi na ogłoszenie rekrutacyjne spadła trzykrotnie, z poziomu 36 do 11 osób. Również utrzymanie pracowników już zatrudnionych staje się coraz trudniejsze: o ile jeszcze w 2013 r. z pracy w Służbie Cywilnej odeszło 5,1% zatrudnionych, tak w roku 2017 r. wskaźnik odejść osiągnął już poziom 11,1%”.

Według ekspertów „niskie zainteresowanie pracą dla państwa jest z jednej strony skutkiem spadającej od lat konkurencyjności wynagrodzeń w porównaniu do tych oferowanych przez sektor prywatny. To również efekt niskiego poziomu bezrobocia, który sprawia że tradycyjnie przyciągająca do administracji stabilność zatrudnienia nie jest już dłużej skutecznym magnesem. Ale z drugiej strony to także symptom problemów jakościowych. W epoce rynku pracownika o wyborze miejsca pracy decydują też czynniki pozapłacowe, takie jak dobra atmosfera i relacje w pracy, poczucie że wkładany wysiłek ma sens i jest potrzebny, istnienie przestrzeni do wyrażania swojej kreatywności, a także perspektywy sukcesywnego poszerzania zakresu odpowiedzialności i decyzyjności. Biorąc pod uwagę, że administracja ma naturalną przewagę nad większą częścią sektora prywatnego, gdy chodzi o możliwości odwołania się do tęsknoty za sensem, to niskie mimo to zainteresowanie pracą dla państwa można uznać za papierek lakmusowy świadczący o ogólnej kondycji służby cywilnej i adekwatności jej dzisiejszej organizacji”.

W opinii ekspertów „najwięcej emocji i kontrowersji budzić będzie zawsze kwestia uposażeń, dlatego to od nich warto zacząć. Państwo jako pracodawca nie działa w próżni, tylko w wysoce konkurencyjnym otoczeniu rynku pracy. Dzisiaj przykładowo nie jest już jedynym graczem oferującym benefity socjalne. Możliwości korzystania z dodatków do wypoczynku czy preferencyjnych pożyczek często blakną w porównaniu ze świadczeniami oferowanymi przez średnie i duże firmy prywatne. Trudno również oczekiwać by pracownik przedkładał pewność zatrudnienia nad znacznie wyższy poziom wynagrodzenia w okresie boomu gospodarczego”.

Eksperci uważają, że „nie jest nawet tak, że utrzymywanie niskiego poziomu wynagrodzeń przynosi budżetowi oszczędności. Bolączki kadrowe zwiększają bowiem zapotrzebowanie na outsourcing procesów analitycznych i administracyjnych w postaci różnego rodzaju usług doradczych i usług typu body leasing, które pozwalają doraźnie poradzić sobie z bardziej skomplikowanymi zadaniami”.

Według ekspertów „konieczność przeprowadzania skomplikowanych postępowań zamówieniowych (koszt czasowy i administracyjny), przewidywania z góry wszystkich zadań w umowach (brak elastyczności) i zarządzania wieloma usługodawcami (rozproszenie wiedzy) sprawia, że na dłuższą metę nie jest to rozwiązanie zapewniające wysoką sprawność działania – przynajmniej tam, gdzie możliwe byłoby zbudowanie podobnych zdolności wewnątrz urzędu”.

Zdaniem ekspertów, „jak zauważa Szef Służby Cywilnej w swoim ostatnim raporcie, szczególnie problematyczna jest sytuacja finansowa osób pracujących w rządowej administracji terenowej oraz osób pracujących na stanowiskach specjalistycznych. Problem staje się szczególnie doniosły, gdy weźmie się pod uwagę wiedzę i umiejętności możliwe do zdobycia w administracji rządowej. Biznes potrafi bardzo dobrze zaopiekować się specjalistami, którzy do tej pory kontrolowali go w ramach pracy dla regulatorów rynku czy administracji skarbowej”.

Eksperci uważają, że „należy sobie jednak powiedzieć otwarcie – w rozwiniętych demokracjach administracja rządowa nigdy nie będzie płacić lepiej niż sektor prywatny. Jak wskazywał w artykule dla magazynu „Plus Minus” Marcin Kędzierski, to sytuacja typowa również na Zachodzie. Nie byłoby to zresztą pożądane, nawet gdyby było możliwe. Potrzebne jest jednak znalezienie i utrzymywanie poziomu wynagrodzeń, który doprowadziłby do stanu równowagi – sytuacji, w której praca dla państwa byłaby mniej więcej tak samo atrakcyjna jak praca w sektorze prywatnym. Wówczas pensje byłyby tylko o tyle niższe, o ile bardziej atrakcyjna byłaby sama praca ze względu na możliwość realizowania celów innych niż czysto biznesowe. Przy poziomach niższych skazani jesteśmy na mechanizm negatywnej selekcji – do administracji ciągle trafiać będą kandydaci motywowani głównie tym, że ten kto mało płaci nie ma też prawa dużo wymagać”.

Według ekspertów „z uznaniem należy przyjąć propozycję odmrożenia po niemal 10 latach kwoty bazowej w służbie cywilnej (odnotowując jednocześnie, że jej zapowiadany wzrost ma być symboliczny). Ważne jednak, aby nie traktować tego jako jednorazowej koncesji dla określonej grupy zawodowej, ale myśleć w kategoriach systemowych – jako pierwszym z wielu regularnych ruchów dostosowawczych mających doprowadzić do przywrócenia i utrzymywania stanu równowagi. Dobrymi podstawowymi miernikami pozwalającymi określać jak duże powinny być w kolejnych latach te dostosowania są dane już zbierane przez Departament Służby Cywilnej KPRM: zmiany przeciętnej liczby kandydatów na miejsce w postępowaniach rekrutacyjnych oraz wskaźnik fluktuacji kadr. Wydaje się jednak, że do ich zasadniczej poprawy nie wystarczy dziś sama podwyżka wynagrodzeń – konieczne będzie zmierzenie się również z szeregiem problemów strukturalnych”.

Zdaniem ekspertów „przeprowadzona krótko po zaprzysiężeniu rządu Beaty Szydło nowelizacja ustawy o służbie cywilnej praktycznie zamknęła dostęp do stanowisk kierowniczych w administracji rządowej. O ile wcześniej obsadzano je w drodze otwartych naborów, o tyle dziś mamy do czynienia z powołaniami, czyli dyskrecjonalnymi decyzjami poszczególnych decydentów. Pomijając wymóg posiadania przez kandydata na dyrektora lub wicedyrektora tytułu magistra, ustawa praktycznie nie ogranicza ministrom swobody doboru współpracowników. Znalazł się w niej wprawdzie przepis mówiący o konieczności posiadania kompetencji kierowniczych, ale nie przewidziano żadnego mechanizmu ich weryfikacji ani przed zatrudnieniem (np. poprzez sesję assessment center), ani w jego trakcie (nowelizacja ustawy zlikwidowała oceny okresowe w stosunku do wyższych stanowisk). Uzasadnieniem przyjęcia takiego rozwiązania była chęć zagwarantowania większej responsywności korpusu urzędniczego względem oczekiwań pionu politycznego. To bowiem rząd posiada wyrażone w akcie wyborczym poparcie społeczne dla swojego planu politycznego, w związku z czym powinien również mieć do dyspozycji narzędzia jego realizacji. (…) Do głębokiej rozbieżności opinii dochodzi jednak, gdy postawi się pytanie, która z tych dwu zasad – zasada kompetencji czy zasada lojalności – powinna być formalnie nadrzędna”.

Jak przypominają eksperci „konsekwencje podjęcia złej decyzji politycznej – udzielenia niewłaściwej wypowiedzi niewłaściwej osobie lub w niewłaściwej chwili, nietrafionej reakcji na oczekiwania tej czy innej osoby bądź grupy, niedostatecznego wynagrodzenia politycznych sojuszników czy stronników – są dla decydenta przeważnie znacznie szybsze i bardziej namacalne niż konsekwencje podjęcia nie najlepszej decyzji zarządczej”.

Dlatego zdaniem ekspertów „warto więc zachować daleko posunięty sceptycyzm co do skuteczności filozofii ładu spontanicznego w obsadzaniu wyższych stanowisk i zakładać raczej, że troska o odpowiedni poziom merytoryczny dyrektorów często nie będzie najważniejszą przesłanką dla decyzji kadrowych. Skutkiem spadających standardów na tym poziomie będzie również niskie morale całego korpusu urzędniczego. Praca dla organizacji niesprawnej i podejmującej decyzje według niespójnych i mglistych kryteriów jest dla większości ludzi doświadczeniem frustrującym. W konsekwencji znów wraca problem ze znalezieniem dobrze przygotowanych i zmotywowanych kandydatów do kariery w służbie cywilnej”.

Zdaniem ekspertów „upartyjnienie stanowisk dyrektorskich oznacza zamknięcie ścieżki rozwoju menedżerskiego dla specjalistów. Ci bardziej zmotywowani zmuszeni będą do szukania swojej szansy poza służbą cywilną lub do skupienia się na nawiązywaniu intratnych znajomości i szukaniu okazji do robienia przysług właściwym ludziom. Tak czy inaczej najwięcej traci na tym sprawność państwa”.

Eksperci postulają by wprowadzić instytucje „podobnej do Państwowego Zasobu Kadrowego, wprowadzonego przez rząd Prawa i Sprawiedliwości w 2006. Chodzi o konstrukcję, której podstawowym założeniem byłoby stworzenie bazy kandydatów spełniających ściśle określone minimalne i uniwersalne wymagania w zakresie wiedzy, doświadczenia i kompetencji zarządczych niezbędnych do piastowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Ich spełnienie, weryfikowane przez podmiot zewnętrzny niezależny od ministra/wojewody planującego zatrudnienie (np. Krajową Szkołę Administracji Publicznej), warunkowałoby wejście do zasobu, a tym samym i możliwość przyszłego zatrudnienia. Decyzja o zatrudnieniu nadal jednak leżałaby w gestii polityków, którzy mogliby swobodnie kształtować swoje najbliższe otoczenie w drodze powołania. Z drugiej strony istnienie realnych standardów merytorycznych statystycznie ukierunkowywałoby decydentów na współpracę z doświadczonymi urzędnikami, co otwierałoby tym drugim ścieżkę kariery”.

Zdaniem ekspertów „warto rozważyć też rozwiązanie funkcjonujące już w odniesieniu do spółek Skarbu Państwa, tj. publikowanie listy osób posiadających pozytywną rekomendację do objęcia stanowiska. W wypadku służby cywilnej podobna lista obejmowałaby osoby powołane na wyższe stanowiska, a także osobno wszystkie osoby znajdujące się w zasobie kadrowym. Warto przy tym rozważyć możliwość publikowania skróconego CV takich osób. Pozwoliłoby to zniwelować deficyt informacyjny, który powstał po likwidacji naborów, które gwarantowały pewien poziom kontroli społecznej poprzez wskazanie kryteriów oceny kandydatów i publikację nazwiska zatrudnionej w wyniku konkursu osoby”.

Według ekspertów „metafora rządu jako konfederacji książąt-ministrów, z których każdy posiada swój pałac, swoich klientów na stanowiskach, swoje zasoby i swoją autonomiczną agendę, silnie trafia do przekonania większości obserwatorów. Trwałość tego stanu, mimo jego powszechnie negatywnej oceny, z pewnością mówi coś o obiektywnych uwarunkowaniach, jakie wytwarza demokratyczna polityka. Traktowanie państwa jako obiektu, na którym dokonuje się podziału i rozgraniczenia wpływów, odzwierciedla naturalny pluralizm występujący w każdej większej zbiorowości ludzkiej, a w szczególności takiej, jaką jest obóz polityczny – zorganizowany przecież z założenia w celu walki o interesy i realizację ambicji. Trudno zatem wyobrazić sobie możliwość zlikwidowania źródła problemu. Możliwe do pomyślenia są jednak rozwiązania, które będą łagodzić jego skutki”.

Zdaniem ekspertów „poza samym szyldem z nazwą „korpus służby cywilnej” urzędników zatrudnionych w administracji państwowej niewiele dzisiaj łączy. Psychologicznie, formalnie i praktycznie związani są przede wszystkim z konkretną instytucją, w której pracują. To zamyka ich w granicach ministerialnych księstw i sprowadza do roli zasobu w wojnie frakcji. Nie ma istotnych powodów, dla których również służba cywilna miałaby być częścią tej rywalizacji, szczególnie że ministrowie mają już do dyspozycji gabinety polityczne. Bardziej zintegrowana służba cywilna może natomiast stworzyć mosty przecinające podziały silosowe”.

Rozwiązanie tej sytuacji eksperci widzą w podporządkowaniu „dyrektorów generalnych urzędów administracji rządowej Szefowi Służby Cywilnej oraz wprowadzenie w administracji zasady jednego pracodawcy. Oznaczałaby ona, że formalnie każdy urzędnik podpisywałby umowę nie z dyrektorem generalnym swojego urzędu, ale właśnie z Szefem Służby Cywilnej. Tak, aby jasnym było, że jest to praca dla państwa, a nie określonego silosu. Takie formalne rozwiązanie byłoby podbudową pod zwiększenie poziomego przepływu pracowników między urzędami. Wraz z tymi ruchami dochodzi bowiem do dyfuzji doświadczeń, dobrych praktyk i wiedzy o procesach będących w toku w innych miejscach administracji. Siłą rzeczy wytwarzałyby one również gęstszą sieć relacji między pracownikami różnych urzędów, co ułatwiałoby im współpracę”.

W opinii ekspertów „sprawnej i korzystnej dla wszystkich zaangażowanych stron wymianie pracowników mogłyby służyć korpusy specjalistyczne. Propozycja (…) przewiduje pogrupowanie urzędników w piony specjalistów od obszarów takich jak np. legislacja, budżet i finanse, integracja europejska i współpraca z zagranicą, kontrola itd. Utworzenie takich relatywnie spójnych kompetencyjnie grup umożliwiałoby Szefowi Służby Cywilnej tymczasowe przesuwanie pracowników o określonej specjalizacji pomiędzy urzędami, w miarę zmieniającego się zapotrzebowania na pracę określonego rodzaju. Oprócz korzyści integracyjnych, pozwalałoby to również w relatywnie prosty sposób reagować na znany problem polegający na tym, że w różnych miejscach administracji w tym samym czasie funkcjonują komórki, które dysponują zbyt małą liczbą pracowników w stosunku do wymagających wykonania zadań, oraz takie, w których zatrudnienie przewyższa bieżące potrzeby”.

Dla ekspertów ważna jest też kultura organizacyjna w administracji. Ich zdaniem „kultury organizacyjnej nie da się zaś zbudować bez przezwyciężenia problemów z konkurencyjnością wynagrodzeń, brakiem perspektyw rozwojowych, politycznie uwarunkowaną nieudolnością organizacji czy niespójnością równoległych działań całej struktury państwowej (powoływanie się na wartości odbierane jest wtedy jako fasada i mydlenie oczu). To ona jest jednak zmienną krytyczną, która najsilniej będzie przesądzać o jakości efektów pracy administracji”.

Według ekspertów „trzeba uświadamiać sobie, że ministerstwa i urzędy są organizacjami opartymi na wiedzy. Te zaś charakteryzują się tym, że wartość dodana, którą wytwarzają, jest funkcją przede wszystkim wiedzy, umiejętności, doświadczenia, zaangażowania i relacji ich pracowników”.

W opinii ekspertów „wydaje się, że brak tej świadomości bardzo podcina dziś morale korpusu, osłabia jego produktywność i zmniejsza atrakcyjność jako miejsca, któremu warto poświęcić karierę zawodową. Dziś służba cywilna odwołuje się raczej do dyscyplinujących zasad (są formalnie określone i obejmują m.in.: praworządność, profesjonalizm, gospodarność) niż do motywujących wartości. Wartością naczelną powinno być naturalnie dostarczanie wartości dla państwa i społeczeństwa. Tego niestety się prawie nie komunikuje, ani do wewnątrz ani na zewnątrz. Dlatego wielu – jeśli nie większość – urzędników miałoby problem z określeniem na czym ta wnoszona przez nich wartość polega”.

Komentując interesujące opinie ekspertów trzeba się zgodzić, że sprawna i profesjonalna administracja jest niezbędna dla funkcjonowania państwa. Jednak w rozważaniach tych zabrakło postulatu ograniczenia ingerencji biurokracji państwowej w życie obywateli. Zbyt duża ilość zadań jakie wzięło na siebie państwo, nie dosyć, że krępuje rozwój społeczny państwa, to do tego sprawia że państwo działa niesprawnie. Dopiero ograniczenie roli państwa do zadań niezbędnych może poprawić sytuacje. Mniej zadań to też mniej urzędników, a przez to wyższy poziom pracowników państwowych.

Źródło: klubjagiellonski.pl

Jeżeli podobają Ci się materiały publicystów portalu Prawy.pl wesprzyj budowę Europejskiego Centrum Pomocy Rodzinie im. św. Jana Pawła II poprzez dokonanie wpłaty na konto Fundacji SOS Obrony Poczętego Życia: 32 1140 1010 0000 4777 8600 1001. Pomóż leczyć ciężko chore dzieci.

WSZYSTKIE PRAWA DO TEKSTU ZASTRZEŻONE. Możesz udostępniać tekst w serwisach społecznościowych, ale zabronione jest kopiowanie tekstu w części lub całości przez inne redakcje i serwisy internetowe bez zgody redakcji pod groźbą kary i może być ścigane prawnie.

5 komentarzy

5 Komentarzy

  1. Czytelnik

    11 października 2018 at 12:16

    Jak wiadomo, na koniec 1989 r. liczba urzędników wynosiła ok. 40 tys. – a już wtedy narzekaliśmy na „przerosty biurokracji” – zaś obecnie utrzymujemy ich ok. 500 tys. Tak, dwunastokrotnie więcej! W epoce komputerów i sieci komputerowych, które powinny przecież odciążyć ludzi od większości pracy „papierkowej”, prawda? A tu – proszę, zamiast spaśc, to liczba urzędników wzrasta, i to jak!

    Rozwiązanie wydaje się proste:

    1. Wywalić (co najmniej) 460 tys. urzędników – w końcu „pracodawcy” narzekają na brak pracowników, więc szybko znajdą oni inne zatrudnienie.
    2. Tym, których zostawi się na posadach – podwoić pensje, ale i WYMAGAĆ od nich uczciwej i wydajnej pracy. Żadnych „premii” i „nagród” – po prostu wysoka pensja.
    3. Przywrócić wysokie kary za wszelkie nietrafne decyzje, przestępstwa, niesolidności, korupcję itd., bez miłosierdzia egzekwowane.

    • Tomek

      11 października 2018 at 16:53

      Czytelniku, większość z tych urzędników to urzędnicy samorządów, więc recepta jest prosta – wraca temat likwidacji powiatów, których zadania można rozdzielić między gminy czy województwa. Wiadomo, część z nich będzie nadal potrzebna do realizacji tych zadań, ale realne oszczędności będą. No, ale nie robimy tego, bo ileż stołków by politycy stracili…

      A co do karania urzędników, to np. PO jeszcze wprowadziła przepisy o odpowiedzialności cywilnej urzędników za rażąco naruszające prawo decyzje. Ile osób dotąd odpowiedziało? Zero. Nieomylna najwyraźniej ta administracja:)

      • Czytelnik

        11 października 2018 at 19:16

        Powiaty były w Polsce do połowy lat 70-tych – bez komputerów na każdym biurku, bez Internetu – i nie było wtedy pół miliona urzędników. Jest to dowodem, że „da się” bez legionów „pierdzistołków”. I to nawet nie mając komputerów do dyspozycji – a jedynie długopisy i liczydła.

  2. Tomek

    11 października 2018 at 16:46

    „Jednak w rozważaniach tych zabrakło postulatu ograniczenia ingerencji biurokracji państwowej w życie obywateli.”

    Panie redaktorze, jak wynika z Pana bardzo ciekawego opisu i nazwy samego raportu, to zakres tematyczny raportu dotyczy Służby Cywilnej i potrzeb urzędników, czyli sfery wewnętrznej działania administracji. Biurokracja to coś zupełnie innego – jak przepisy czy procedury krępują bez sensu życie ludziom (sfera zewnętrzna działania administracji). Temat bardziej na osobny raport (a najlepiej, konkretne zmiany prawa) – ma Pan rację, temat bardzo ważny.

  3. stan

    11 października 2018 at 19:06

    Proces rozrostu administracji publicznej jest nie do zatrzymania, głównie z jednego powodu: administracja publiczna (rządowa i samorządowa) pracuje na ustawach i rozporządzeniach. Pierwsze produkuje sejm, drugie – poszczególni ministrowie. Czy słyszał ktoś, żeby wydawanie tych aktów prawnych zostało ograniczone lub same akty uległy uproszczeniu? Nie, a wręcz przeciwnie. Dlatego do obsługi administracji potrzebnych jest coraz wiecej urzędników. Państwo zagarnia coraz wiecej rzeczywistości, w której żyjemy i musi to wszystko uregulować, co rusz to nowymi aktami prawnymi. A jest tego jeszcze sporo, choćby np. różne aspekty zycia domowego. Tu zasadne byłoby uchwalenie ustawy „Zasady zycia domowego”, hehehe …

Skomentuj

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Najpopularniejsze

Góra